Der Rat der EU – Der unsichtbare Entscheidungsträger

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Der Rat der EU spielt in der Gesetzgebung derselben eine wichtige Rolle und sichert die Mitwirkung der Regierungen der Mitgliedsstaaten der EU an deren Gesetzen. Seine Besetzung, und auch die Art und Weise, wie Entscheidungen in diesem Rat getroffen werden, tragen jedoch eher zum Demokratiedefizit bei, anstatt dieses zu verringern. Mit dem Vertrag von Lissabon wurden einige Schritte in die richtige Richtung unternommen, sodass davon ausgegangen werden kann, dass die Politiker das Problem erkannt haben.  Für die Sicherstellung einer demokratischen Repräsentation der europäischen Völker im Gesetzgebungsprozess der EU bleibt aber noch einiges zu tun.

Der Rat der EU – oft auch Ministerrat genannt – ist im Vergleich zum Europäischen Parlament eine in den Medien sehr wenig beachtete Institution der Europäischen Union. Zwar wurde im Rahmen der Finanzkrise immer wieder vom ECOFIN – Rat (die Zusammensetzung des Rats aus den Finanzministern der Mitgliedsstaaten) geredet, aber über die Rolle des Rats der EU im europäischen Institutionengefüge und dessen Funktionsweise herrscht in der deutschen Bevölkerung ein weitgehendes Unwissen. Dabei ist der Rat der EU für das Funktionieren des europäischen Institutionengefüges mindestens so wichtig wie das Europäische Parlament, wenn nicht sogar wichtiger. Ohne seine Zustimmung wird auf europäischer Ebene kein Gesetz verabschiedet. Er stellt die Mitwirkung der Regierungen der Mitgliedsstaaten an der europäischen Gesetzgebung sicher.

Eine Institution mit langer Geschichte und vielen Kompetenzen

Der Rat der EU besteht seit ihrer Gründung als Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) im Jahre 1952. Als Gremium mit Entscheidungskompetenz wird er jedoch erst mit der Gründung der anderen beiden europäischen Gemeinschaften, der Europäischen Atomgemeinschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, durch die Verabschiedung der Römischen Verträge im Jahre 1957, konstruiert. Mit den danach verabschiedeten Verträgen wuchs die Breite der Themenbereiche, in denen der Rat diese Entscheidungs- oder zumindest entscheidende Mitbestimmungskompetenz wahrnehmen kann. Heute ist der Rat der EU zusammen mit der Europäischen Kommission und dem Europäischem Parlament zur Gesetzgebung und zur Verabschiedung des Haushalts befugt, koordiniert die Politik der Mitgliedsstaaten in den Bereichen Wirtschaft, Finanzen oder Bildung und wirkt an der Erstellung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Mitgliedsstaaten der EU mit.

Die Besetzung und das Entscheidungsverfahren

Der Rat der EU ist das wohl einzige Legislativorgan, das nicht durch eine immer gleiche Besetzung gekennzeichnet ist. Zwar ist festgelegt, dass die Minister der Nationalregierungen der Mitgliedsstaaten im Rat der EU die Rolle der Abgeordneten übernehmen. Welcher Minister jedoch tatsächlich zur Entscheidung befugt ist, hängt von der jeweils verhandelten Thematik ab. Bei Verordnungen und Richtlinien zum Thema Umwelt sind die Umweltminister entscheidungsbefugt, bei Verordnungen und Richtlinien zum Thema Wirtschaft sind die Wirtschaftsminister der Mitgliedsstaaten entscheidungsbefugt und so weiter. Zur Vorbereitung der Entscheidungen treten allerdings meistens nicht die Minister selbst zusammen, sondern Diplomaten. Jeder Mitgliedsstaat besitzt eine Ständige Vertretung beim Rat der Europäischen Union in Brüssel. Die Hauptaufgabe der dort beschäftigten Mitarbeiter und insbesondere der Ständigen Vertreter selbst ist die vorbereitende Verhandlung der auf europäischer Ebene verabschiedeten Richtlinien und Verordnungen in Vertretung für den jeweiligen Minister. Dies geschieht in den beiden Ausschüssen der Ständigen Vertreter, den sog. COREPER I & II. Kommen die Vertreter der Mitgliedsstaaten in diesen Ausschüssen zu einem mehrheitsfähigen Beschluss wird dieser auf die Tagesordnung der nächsten ordentlichen Sitzung des Rats der EU gesetzt und dort ohne Aussprache durch die Minister entsprechend abgestimmt.

Hierbei werden im Moment zwei Abstimmungsverfahren angewendet. Prinzipiell gilt das durch den Vertrag von Lissabon eingeführte Verfahren der doppelten Mehrheit. Demnach ist ein Gesetz durch den Rat der EU angenommen, wenn es die Stimmen von 55% aller Mitgliedsstaaten bekommt und die Bevölkerungen der zustimmenden Mitgliedsstaaten insgesamt mindestens 65% der Gesamtbevölkerung der EU ausmachen.

Demokratiedefizit: Das Spiel über die Bande und die fehlende Verantwortlichkeit

In der Diskussion über das Demokratiedefizit kommt der Rat der EU nur sehr selten zur Sprache. Den prominentesten Beitrag hierzu leistete Roman Herzog in einem Artikel bei der Welt im Jahre 2007. Hierbei brachte er den Ausdruck des Spieles über die Bande in die öffentliche Diskussion. Dieser spricht eine Problematik an, die aus der Besetzung des Rats der EU mit den Ministern der Mitgliedsstaaten folgt. Für diese ergibt sich nämlich die Möglichkeit ein Gesetz, das sie auf der nationalen Ebene nicht durchbekommen haben, auf der europäischen Ebene anzustoßen. Hier müssen sie nur ein paar Mitarbeiter der Europäischen Kommission, ihre 27 Kollegen in der EU und eine Mehrheit der Abgeordneten im Europäischen Parlament überzeugen. Dies kann aufgrund der Angehörigkeit zur gleichen Expertengemeinschaft oft einfacher sein als die Abgeordneten der eigenen Partei und des im schlechtesten Fall noch unwilligen Koalitionspartners zu überzeugen.

Nun kann man natürlich sagen, dass an diesem Spiel über die Bande generell nichts auszusetzen ist. Schließlich wirkt im europäischen Gesetzgebungsverfahren mit dem Europäischen Parlament immer noch eine Institution mit direkt gewählten Repräsentanten mit. Es ist aber schon mal zu hinterfragen, warum die Minister auf europäischer Ebene das dürfen, was auf nationaler Ebene nur die Parlamente dürfen, nämlich über Gesetze mit direkter Bindungswirkung für die Bevölkerung abstimmen. Damit verlagert sich die wichtigste Kompetenz in einer Demokratie von direkt gewählten Repräsentanten auf von den Staats- und Regierungschefs benannte und nur in manchen Fällen direkt vom Parlament bestätigte Akteure.

Das Europäische Parlament kann hierbei nicht als Ausgleich für die nationalen Parlamente dienen. Die Beteiligung an den Wahlen zum Europäischen Parlament ist in allen Mitgliedsstaaten geringer als die an den jeweiligen Wahlen zum nationalen Parlament. Auch ist die Wirkung der Debatten des Europäischen Parlaments auf die Diskussion eines Sachverhalts in den Medien und in den europäischen Gesellschaften nicht mit derjenigen der nationalen Parlamente vergleichbar. Die gesamteuropäische Öffentlichkeit ist leider noch eine Vision der Zukunft.

Außerdem muss es den Bürgern der EU als Mitglieder ihrer jeweiligen Staatsvölker unter dem Aspekt ihrer weiter vorherrschenden Souveränität – solange es noch kein europäisches Staatsvolk gibt, bleibt ihnen diese erhalten, gleichwohl sie durch den Zusammenschluss in einer Völkergemeinschaft wie der EU ihre Überstimmung ermöglichen – möglich sein, ihren Repräsentanten auf europäischer Ebene Entscheidungen und Meinungen zuzuordnen und sie für diese direkt in Wahlen zur Verantwortung ziehen zu können. Das ist zumindest das Verständnis von Volkssouveränität, was in den europäischen Demokratien auf nationaler Ebene angewandt wird. Es ist nicht nachvollziehbar, warum dieses Verständnis auf europäischer Ebene nicht durchgehalten wird.

Der Vertrag von Lissabon lässt das Bewusstsein des Problems erkennen…

Ein erster Schritt zur Wiederaufnahme dieses Verständnisses auf europäischer Ebene wurde jedoch mit den durch den Vertrag von Lissabon verabschiedeten Änderungen erreicht. Er bestimmt, dass die vorher vollkommen unter Ausschluss der Öffentlichkeit ablaufenden Sitzungen des Rats der EU nun zumindest bei der Verabschiedung eines Gesetzes für die Öffentlichkeit zugänglich sein müssen. Dies ermöglicht dem europäischen Bürger nachzuvollziehen, welcher Minister für oder gegen welches Gesetz gestimmt hat. Bei den nächsten Wahlen auf nationaler Ebene kann er ihn dann hierfür zur Rechenschaft ziehen.

Eine vollständige Zurechenbarkeit ist hierdurch jedoch nicht erreicht. Zum Einen erhält der Bürger keine Begründung oder öffentliche Rechtfertigung der Entscheidungen der jeweiligen Minister im Plenum selbst. Zum Anderen kann es durch das häufige Vorkommen von sog. „package deals“ vorkommen, dass der Minister einem Gesetz auf europäischer Ebene nicht aus eigenem Interesse an dem Gesetz selbst zustimmt. Vielmehr kann er damit auch erreichen wollen, dass im Ausgleich für seine Zustimmung zu einem Gesetz gegen seine Interessen andere Minister bei Gesetzen, die nicht in ihrem, aber in seinem Interesse sind, ähnlich verfahren. Eine Zustimmung zu einem Gesetz kann also viele Gründe haben, was die Beurteilung des Handelns ihrer Repräsentanten für die europäischen Bürger schwieriger macht.

Die Änderungen des Vertrags von Lissabon zeigen aber auf jeden Fall, dass das Problem mit dem Rat der EU erkannt wurde. Ein weiteres Indiz hierfür ist die Stärkung der Rolle der nationalen Parlamente im Entscheidungsprozess. Schon vorher war es ihnen, auch durch die Entscheidungen von nationalen Verfassungsgerichten, möglich, die im Rat verhandelten Gesetzesentwürfe zu sichten, zu ihnen Stellung zu nehmen und die Minister zur Ablage von Rechenschaft für ihre Entscheidung zu zwingen. Durch die Bestimmungen des Vertrags von Lissabon sind sie hierbei nun nicht mehr von der Weiterleitung der Gesetzesentwürfe durch ihre jeweiligen Regierungen abhängig. Sie bekommen die Gesetze nun direkt von der Kommission. Das spart eine Menge Zeit.

…aber das reicht nicht

Für eine vollständige Demokratisierung und Transparenz des Entscheidungsprozesses des Rats der EU bleibt aber noch einiges zu tun. Wenn man sich vergegenwärtigt, dass der Rat in seiner Besetzung durch die Finanzminister mit den Bestimmungen des Europäischen Fiskalpakts enorme Kontrollrechte über die nationalen Haushalte hinzugewonnen hat, werden Maßnahmen in diese Richtung umso dringlicher.

Nochmal zusammengefasst

Der Rat der EU spielt in der Gesetzgebung der EU eine wichtige Rolle und sichert die Mitwirkung von demokratisch legitimierten Repräsentanten der Mitgliedsvölker der EU an deren Gesetzen. Seine Besetzung, und auch die Art und Weise wie Entscheidungen in diesem Rat getroffen werden, tragen jedoch eher zum Demokratiedefizit bei, anstatt dieses zu verringern. Mit dem Vertrag von Lissabon wurden einige Schritte in die richtige Richtung unternommen, sodass davon ausgegangen werden kann, dass die Politiker das Problem erkannt haben. Für die Sicherstellung einer demokratischen Repräsentation der europäischen Völker im Gesetzgebungsprozess der EU bleibt aber noch einiges zu tun.

 

Quellen der Schaubilder

Schaubild 1: Bundeszentrale für politische Bildung, 2010, Europäische Gesetzgebung – Am Beispiel des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens, “https://www.bpb.de/cache/images/6/42966-3×2-article620.jpg?52EB3” https://www.bpb.de/cache/images/6/42966-3×2-article620.jpg?52EB3, Letzter Aufruf am 27.11.16.

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