Menschenrechte in Europa – die Europäische Union

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Der europäische Menschenrechtsschutz und die Menschenrechtspolitik in Europa basieren auf drei „Säulen“ – der Menschenrechtsarbeit der Europäischen Union (EU), des Europarates (CoE) und der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE). Im Folgenden sollen die verschiedenen Aspekte der Menschenrechtsarbeit der EU näher betrachtet werden.

Durch das Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon im Jahr 2009 wurde der Menschenrechtsschutz in der Europäischen Union stark aufgewertet. Dies gilt nicht nur für den individuellen Menschenrechtsschutz durch den Europäischen Gerichtshof im Zuge der ab dato verbindlichen EU-Grundrechtecharta, sondern auch für die Außenpolitik der EU. Generell erstreckt sich das Thema Menschenrechte sowohl auf die Außenpolitik der EU als auch auf den Grund- und Menschenrechtsschutz innerhalb der Mitgliedsstaaten durch EU-Institutionen.

Die auswärtige Menschenrechtspolitik der Europäischen Union

Bereits seit dem Vertrag von Maastricht besitzt die EU eine „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP), die mit der Einführung des Amtes einer „Hohen Vertreterin für Außen- und Sicherheitspolitik“ im Zuge des Vertrages von Lissabon weiter aufgewertet wurde. Aktuelle Amtsinhaberin ist die Italienerin Federica Mogherini. Diese nimmt neben dem Präsidenten des Europäischen Rates (aktueller Amtsinhaber ist Donald Tusk) die Darstellung und Vertretung der EU nach außen wahr. Die auswärtige Menschenrechtspolitik der EU wird von einer Vielzahl verschiedener Institutionen gestaltet: Neben dem Rat (für Auswärtige Angelegenheiten) und dem Europäische Rat, welcher die strategischen Interessen und Ziele der Union im Rahmen der GASP festlegt, spielen auch die Kommission (insbesondere die zuständige Generaldirektion für Entwicklung und Humanitäre Hilfe) und der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) eine wichtige Rolle.

Praktisch erfolgt die Koordinierung der Menschenrechtspolitik im Rahmen der GASP zwischen Kommission und Mitgliedstaaten über die Arbeitsgruppe „Menschenrechte“ des Rates (COHOM).

Seit 2012 existiert ein gemeinsamer strategischer Rahmen für die Menschenrechtspolitik, der durch verschiedene Aktionspläne konkretisiert wird. Aufbauend auf diesem strategischen Rahmen für Menschenrechte und Demokratie und dem ersten Aktionsplan (2012–2014) legt der aktuelle Aktionsplan „Bekräftigung der Menschenrechte als Kernstück der EU-Agenda“ eine Reihe verschiedener Ziele, Positionen und Instrumente für die Menschenrechtspolitik fest. Informationen zum seit 2015 geltenden Aktionsplan für Menschenrechte und Demokratie gibt es hier.

Zudem wurde im Strategierahmen ein EU-Sonderbeauftragter für Menschenrechtspolitik ernannt. Dieses Amt wird seit 2012 von Stavros Lambrinidis ausgeübt, der in enger Abstimmung mit dem Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) zusammenarbeitet. Der EAD erstellt dabei jährlich Berichte über die Lage der Menschenrechte in der Welt. Der aktuelle Jahresbericht für 2015 über die Lage der Menschenrechte und Demokratie in der Welt kann hier abgerufen werden.

Im Rahmen ihrer Menschenrechtsarbeit unterhält die EU mit (derzeit über 40) Drittländern und internationalen Organisationen strukturierte „Menschenrechtsdialoge“ (darunter unter anderem Russland, China, Belarus und die Afrikanische Union). Zwar sind die Ziele dieser Dialoge unterschiedlich und einzelfallspezifisch festgesetzt, jedoch gehören zu den vorrangigen Themen: die Ächtung der Todesstrafe, der Folter und anderer Arten der grausamen Behandlung; die Bekämpfung aller Formen der Diskriminierung; die Rechte des Kindes (insbesondere in bewaffneten Konflikten); die Rechte der Frau; das Recht auf freie Meinungsäußerung; die Rolle der Zivilgesellschaft und der Schutz der Menschenrechtsverteidiger. Weitere Informationen zu den Leitlinien der Menschenrechtsdialoge mit Drittländer gibt es hier.

Bemerkenswert ist auch, dass alle Handels- oder Kooperationsabkommen der EU mit Drittländern (derzeit sind es über 120) Klauseln enthalten, welche die Bedeutung der Wahrung von Menschenrechten zu einem essentiellen Bestandteil der Beziehungen zu diesen Staaten erklären. In diesem Zusammenhang hat die EU in einigen Fällen (Myanmar, Iran) aufgrund von Menschenrechtsverletzungen Sanktionen gegen die jeweiligen Drittländer verhängt.

Neben den „intergouvernementalen“ Instrumenten und Strategien der Menschenrechtspolitik (z.B. der „Erzwingung“ von Menschenrechten durch Sanktionen), besitzt die EU mit dem „Europäischen Instrument für Demokratie und Menschenrechte“ (EIDHR) die Möglichkeit Menschenrechte in Drittstaaten aus der Zivilgesellschaft heraus („von unten“) zu fördern. Im Rahmen dieses Instrumentes (ko-)finanziert die EU Projekte von Nichtregierungsorganisationen, Vereinigungen, Gruppen oder Einzelpersonen in Drittländern, welche sich für die Stärkung von Menschenrechten, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit einsetzen. Im Zeitraum von 2014-2020 ist dieses Instrument mit einem Volumen von 1,3 Milliarden Euro aus dem EU Haushalt ausgestattet.

Der Grund- und Menschenrechtsschutz innerhalb der Europäischen Union

Neben der außenpolitischen Dimension der Menschenrechtspolitik, ist der Grund- und Menschenrechtsschutz innerhalb der EU ein Thema, welches angesichts der Entwicklungen in einzelnen EU-Staaten in Fragen der Rechtsstaatlichkeit, durchaus von aktueller Bedeutung ist. Ein wichtiger Zugang für die Analyse des Menschenrechtsregimes ist die Stellung des Europäischen Gerichtshofs und die Bedeutung seiner Rechtsprechung. Neben der im Jahre 2000 erarbeiteten EU-Grundrechtecharta, welche seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon verbindlich geworden ist (Ausnahmen bestehen für das Vereinigte Königreich, Polen und Tschechien), spielt die Europäische Menschenrechtskonvention im Rahmen der Verträge eine gewisse Rolle – auf welche hier jedoch nicht näher eingegangen wird.

Von den Grundrechten zu unterscheiden sind die Grundfreiheiten des Binnenmarktes, welche auf die wirtschaftliche Integration ausgerichtet sind. Die Grundrechtecharta umfasst ein sehr weites Spektrum an Rechten, das nicht nur auf die klassischen bürgerlichen und politischen Freiheiten beschränkt ist, sondern sich auch auf wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte erstreckt. Zum Teil werden zudem einzelne Rechte der „dritten Generation“ garantiert (z.B. Artikel 37 – Umweltschutz). Der recht „moderne“ Grundrechtekatalog der EU geht inhaltlich also deutlich über den Umfang von Grundrechtskatalogen in verschiedenen nationalen Verfassungen hinaus. Allerdings sind lediglich die Organe der EU in ihrem Handeln an die Grundrechtecharta gebunden. Die einzelnen Mitgliedstaaten werden nur durch die Grundrechtecharta verpflichtet, insofern sie Unionsrecht anwenden und/oder umsetzten. Deswegen prüft der EuGH keine rein nationalen Maßnahmen der Mitgliedstaaten am Maßstab der EU-Grundrechtecharta. Weitere Informationen zu den Grundrechten in der Europäischen Union sind hier zu finden.

Anders verhält es sich bei den Grundfreiheiten des Binnenmarktes (Warenverkehrsfreiheit, Personenfreizügigkeit, Dienstleistungsfreiheit, Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit). Diese gründen sich auf den „Vertrag über die Arbeitsweise der EU“ (AEUV) und entfalten daher eine andere Rechtswirkung als die Grundrechtecharta. Falls Mitgliedstaaten durch rein nationale Maßnahmen, eine dieser Freiheiten verletzen, können Einzelpersonen unter gewissen Umständen vor dem EuGH dagegen klagen. Die Urteile des EuGH sind dabei in allen Fällen unmittelbar und vorrangig verbindlich für die Mitgliedstaaten. Näheres zum Europäischen Gerichtshof gibt es hier.

Außerhalb des juristischen Weges bis hin zum EuGH können sich Unionsbürger mit einer Beschwerde an das Büro des Europäischen Bürgerbeauftragten wenden. Dieses Amt wird derzeit von Emily O’Reilly ausgeübt. Beschwerden über beispielsweise Missstände in der Verwaltungstätigkeit der EU-Organe, Agenturen oder sonstigen Stellen können dabei in allen 24 Amtssprachen der EU eingelegt werden. Maßstab ist dabei der Europäische Kodex für gute Verwaltungspraxis. Beschwerden über rein nationale Stellen werden vom Europäischen Bürgerbeauftragten nicht bearbeitet, sowie auch solche bezüglich der Rechtsprechung des EuGH. Zudem besitzt der Bürgerbeauftragte im Gegensatz zum EuGH keinerlei verbindlichen Sanktionsmöglichkeiten im Falle der Feststellung eines Missstandes. Das Büro des Europäischen Bürgerbeauftragten informiert in Jahresberichten über dessen Tätigkeit. Eine Beschwerde kann dabei auch online eingereicht werden. Hier geht es zum interaktiven Leitfaden.

Was zeichnet die Menschenrechtspolitik der EU und den Menschenrechtsschutz in der EU nun aus?

Der Beitrag sollte verdeutlichen, dass man in Bezug auf das Thema „Menschenrechte und Europäische Union“ vielerlei Facetten unterscheiden kann. Gerade hier spielt die einmalige Verfasstheit der EU eine besondere Rolle – als eine regionale Organisation, die auf der Kooperation von Nationalstaaten beruht und als ein eigenständiger quasi-staatlicher Akteur, welcher sich auch überregional für die Förderung von Menschenrechten einsetzt.

Eberhard Beck
Eberhard Beck
Politikwissenschaft & Öffentliches Recht, FAU Erlangen-Nürnberg ‖ ERASMUS, Andrássy Universität Budapest ‖ Demokratie und Regieren in Europa, Universität Tübingen ‖ E-Mail: eberhard.beck@laute-europaeer.de ‖ Twitter: @Ebi2210

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