Der Emissionshandel in der EU und warum er nicht funktioniert

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Das Emissionshandelssystem der EU bildet das „Herz“ der EU-Klimapolitik. Dennoch kann dieses Instrument nun seit mehreren Jahren seiner Rolle nicht gerecht werden. Wie der Emissionshandel in der Theorie funktionieren sollte, wieso er praktisch jedoch Lücken aufweist und welche potentiellen Lösungsansätze es gibt, behandelt der folgende Beitrag.

Das Prinzip des Emissionshandels wurde erstmals im Klimarahmenübereinkommen der Vereinten Nationen – bekannt als das Kyoto-Protokoll[1] – von 1997 (in Kraft getreten 2005) international umgesetzt. Ziel war und ist es den Ausstoß von Treibhausgasen langfristig zu reduzieren, um so dem Klimawandel und der globalen Erwärmung entgegenzuwirken.

Hierzu wurden ökonomische Anreize geschaffen: Der Vertrag legt eine Mengenbegrenzung an Emissionen fest, welche auf die Länder, die das Abkommen ratifiziert haben, verteilt werden. Zu dieser individuellen Mengenbegrenzung erhält jeder Staat eine entsprechende Zahl an Zertifikaten (Emissionsrechten). Länder, die nun erfolgreich ihre Emissionen reduzieren können und daher einen Überschuss an Zertifikaten haben, können diese im freien Handel an andere Länder verkaufen, welche ihre Grenzwerte nicht einhalten können. Der festgelegte Grenzwert wird dabei kontinuierlich verringert, wodurch der Ausstoß von Emissionen langfristig reduziert werden soll.

Das „Emissions Trading System“ der EU.

Nach dem gleichen „Cap and Trade“ Prinzip funktioniert der Emissionshandel in der EU, mit dem Unterschied, dass die Emissionsgrenzwerte (das „Cap“) von der Kommission festgelegt wird und der Handel („Trade“) nicht zwischen den (Mitglieds-)Länder, sondern direkt zwischen Unternehmen bzw. Betreiben von Industrieanlagen stattfindet. Dieses seit 2005 existierende „Emissions Trading System“ (ETS) der EU wird von der Kommission als zentrales Instrument der europäischen Klimapolitik vermarktet. In dem folgenden Video stellt die Kommission die Funktionsweise dieses Systems anschaulich dar:

…verdeutlicht am Beispiel von zwei Unternehmen:

Mit einem festgelegten Grenzwert der EU von 10.000 Tonnen an Abgasen stehen insgesamt 10.000 Zertifikate zur Verfügung, welche gleichmäßig auf zwei Unternehmen verteilt werden. Jedes Unternehmen dürfte daher maximal 5.000 Tonnen emittieren – tatsächlich stoßen aber beide bisher jeweils 6.000 Tonnen an Abgasen aus. Um nun einer Bußgeldstrafe zu entgehen investiert das Unternehmen A in den Ausbau von Klimafreundlicher Technologien umso den Emissionsausstoß auf insgesamt 4.000 Tonnen zu verringern. A hätte damit also 1.000 Zertifikate mehr als notwendig. Für Unternehmen B gestaltet sich der Ausbau Klimafreundlicher Strukturen (branchenabhängig) allerdings schwieriger bzw. wären notwendige Investitionen mit einem unverhältnismäßigen Kostenaufwand verbunden. Damit B trotzdem kein von der EU verhängtes Bußgeld zahlen muss, kauft es die 1.000 überschüssigen Zertifikate von Unternehmen A, wodurch B genügend Emissionszertifikate besitzt um seine produzierten Treibhausgase auszugleichen.

Zu schön um wahr zu sein? Vorteile des europäischen Emissionshandels.

Hält das Emissionshandelssystem der EU das Versprechen ein flexibles, kosteneffektives und unternehmensfreundliches Instrument zu sein, welches eine grüne Zukunft garantiert? Zumindest in der Theorie hat das Prinzip des Emissionshandels einige Vorteile gegenüber anderen Umwelt- und Klimapolitischen Elementen. Dadurch, dass ökonomische Anreize für Unternehmen geschaffen werde, in Klimafreundliche Technologien zu investieren und diese Auszubauen, lassen sich wirtschaftliche Akteure – im Sinne des sog. „Kooperationsprinzips“ – effektiv in die Umwelt- und Klimapolitik einbinden. Im Gegensatz dazu stehen ordnungsrechtliche Instrumente (Verbote und/oder Gebote) schnell im Verdacht einer Politik gegen die Unternehmen zu sein, da sie deren wirtschaftlichen Interessen gar nicht und nur unflexibel berücksichtigen. Außerdem stellen sich unverbindliche Selbstverpflichtungen für Unternehmen oftmals als ineffektiv heraus, einen tatsächlichen Beitrag zum Umwelt- und Klimaschutz zu leisten.

Das Europäische Emissionshandelssystem in der Krise

Auf den ersten Blick scheint der Emissionshandel daher diese Ansprüche eines flexiblen und effektiven Instruments zu erfüllen. Jedoch ist der Vorteil dieser ökonomischen Logik gleichzeitig der Grund, weshalb sich der Emissionshandel der EU seit geraumer Zeit in einer schweren Krise befindet. Ausschlaggebend hierfür war die Weltwirtschaftskrise ab 2008. Durch die einhergehende Drosselung der Produktion und den damit verbundenen unerwarteten Emissionsminderungen, entstand ein großer Überschuss an Emissionszertifikaten, was wiederum dazu führte, dass der Marktpreis der Zertifikate stark gesunken ist. Der Preis ist jedoch die entscheidende Größe, um die Unternehmen dazu zu bewegen ihre Abgaswerte zu mindern. Mit einem zu geringer Zertifikats-Preis, fällt daher der ökonomische Anreiz weg, wodurch das ganze Emissionshandelssystem wie ein Kartenhaus zusammenbricht. Eine ausführliche, aber dennoch übersichtliche Analyse hierzu, die mit harten Fakten und Zahlen untermauert wird, bietet der Artikel von Karsten Neuhoff und Anne Schopp – erschienen im DIW Wochenbericht Nr. 11.2013.

Welche Lösungsansätze existieren?

Der Überschuss an Zertifikaten bzw. ihr zu geringer Preis lähmt das Emissionshandelssystem der EU nun schon seit mehreren Jahren. Welche Lösungsansätze werden nun diesbezüglich diskutiert, welche Maßnahmen hat die EU bereits unternommen und wie wirken sie sich aus? In der Theorie lassen sich, vereinfacht gesagt, zwei allgemeine Strategien zur Lösung dieses Problems ausmachen: Eine künstliche Reduzierung der vorhandenen Emissionszertifikate zum Einen oder eine Preiserhöhung (z.B. durch die Festlegung eines Mindestpreises) für Zertifikate zum Anderen. Im Jahr 2013 hat die EU die Verschiebung von Versteigerungen (sog. „Backloading“) beschlossen, um den Emissionsüberschuss kurzfristig zu reduzieren. Dabei wurde ein Teil der Zertifikate, die im Zeitraum zwischen 2014-1016 hätten gehandelt werden sollen auf den Handelszeitraum von 2019-2020 gelegt. Natürlich wird das eigentliche Problem dadurch nur verschoben und nicht wirklich gelöst.

Um den langfristig Überschuss zu reduzieren, hat die EU zuletzt einen Beschluss zur Errichtung einer Marktstabilisierungsreserve gefasst, um den Überschuss an Emissionszertifikaten zu korrigieren. Falls  der Überschuss eine bestimmte Menge überschreitet, sollen entsprechende Zertifikate vom Markt genommen und in einer Reserve gelagert werden. Im Juli 2015 hat die Kommission einen zweiten Vorschlag eingebracht, über welchen zurzeit noch in den Ratsgruppen beraten wird. Eine notwendige strukturelle Reform ist bisher also ausgeblieben. Es bleibt folglich abzuwarten, ob die angestrebte Reformierung kommen und wie effektiv sie sein wird. Weitere Informationen hierzu im Factsheet der Kommission.

 

[1] Weiterführende Informationen zum Kyoto-Protokolls auf der Internetseite des Bundesumweltministeriums: http://www.bmub.bund.de/themen/klima-energie/klimaschutz/internationale-klimapolitik/kyoto-protokoll/

Eberhard Beck
Eberhard Beck
Politikwissenschaft & Öffentliches Recht, FAU Erlangen-Nürnberg ‖ ERASMUS, Andrássy Universität Budapest ‖ Demokratie und Regieren in Europa, Universität Tübingen ‖ E-Mail: eberhard.beck@laute-europaeer.de ‖ Twitter: @Ebi2210

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