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Die Europäische Union sieht sich heute – mehr denn je – der Kritik ausgesetzt, ein neoliberales Elitenprojekt zu sein. Besonders vom sozialdemokratischen und dem politisch „linken“ Lager wird die Forderung laut, die Europäische Union müsse sozialer werden. Doch wie sozial ist die Europäische Union heute? Und welche Möglichkeiten und Mittel hat sie, für eine echte „europäische Sozialpolitik“?

Die Geschichte der europäischen Einigung war vornehmlich durch eine Geschichte wirtschaftlicher Integration, von der Zollunion, über den Binnenmarkt, bis hin zur Wirtschafts- und Währungsunion. Mindestens genauso lange existiert aber bereits die Forderung nach einer sozialpolitischen Ausbalancierung oder „sozialen Begleitung“ dieses Prozesses, welcher auf Marktöffnung ausgerichtet war und ist. Dennoch war die Schaffung einer europäischen Sozialpolitik der rein ökonomischen Integration stets nachgelagert.

Die soziale Dimension im europäischen Integrationsprozess

Mit den Anfängen der (ökonomischen Integration) in der Verabschiedung der Römischen Verträge 1957 folgte eine sozialpolitische Koordinierung zwischen den Mitgliedsstaaten lediglich dort, wo eine Marktliberalisierung diese zwingend erforderlich machte (z.B. im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit und den Ansprüchen auf soziale Sicherung aus dem Europäischen Sozialfond).

Erst in den 1970er Jahren erfuhr die Sozialpolitik auf europäischer Ebene einen wesentlichen Schub nach vorne. So konnte sich die Sozialpolitik bis in die 1990er Jahre langsam stärker als eigenständiges Politikfeld etalieren, welches nichtsdestotrotz stark auf die wirtschaftspolitische Marktintegration bezogen war. So konzentrierte sich die europäische Sozialpolitik bis in die 1990er Jahre vorwiegend auf die Bereiche Beschäftigungspolitik, soziale Sicherheit von Arbeitnehmern und dem Diskriminierungsverbot (aufgrund von Nationalität sowie Geschlecht).

Mit dem Vertrag von Maastricht und dem dazugehörigen Sozialprotokoll – welches damals alle Mitgliedsstaaten bis auf Großbritannien ratifizierten – wurden der EU weitere sozialpolitische Kompetenzen übertragen. Der heute gültige Vertrag von Lissabon definiert eine ganze Reihe sozialpolitischer Kompetenzen für die Europäischen Union, welche im Folgenden erläutert werden sollen.

Das Primärrecht – die sozialpolitischen Kompetenzen der Europäischen Union in den Verträgen

Im europäischen Primärrecht (d.h. vorrangig den Europäischen Verträgen) finden sich mehrere sozialpolitische Ansätze. Zusammengefasst gehören folgende Punkte zur sozialen Agenda der Europäischen Union (Artikel 3 Absatz 3 des EU-Vertrages):

  • Die Bereitstellung und Gewährleistung eines sozialen Sicherungssystems
  • Förderung von sozialer Gerechtigkeit und Bekämpfung von Diskriminierung
  • Sozialer Fortschritt und stetige Verbesserung der sozialen Lebensverhältnisse, also eine proaktive Sozialpolitik
  • Die Solidarität zwischen den Mitgliedsstaaten (und den Zivilgesellschaften der europäischen Staaten)

Eine Neuheit, die der Vertrag von Lissabon mit sich gebracht hat, ist die sogenannte sozialpolitische Querschnittsklausel in Artikel 9 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union. Hierdurch werden die sozialpolitischen Zielsetzungen zum allgemeinen Maßstab der Festlegung und Umsetzung der EU-Politik. Der praktische Mehrwert dieser Querschnittsklausel bleibt jedoch begrenzt, da weder diese noch die allgemeinen sozialpolitischen Zielsetzungen vor dem Europäischen Gerichtshof bisher einklagbar sind.

Zudem ist mit dem Vertrag von Lissabon die EU-Grundrechtecharta rechtlich verbindlich geworden, welche neben klassischen bürgerlichen und politischen Freiheiten auch einen modernen Katalog an sozialen Grundrechten garantiert. Zwar wird hierdurch nicht die Verteilung von Zuständigkeiten zwischen der EU und den Mitgliedsstaaten angetastet, allerdings ergeben sich vielerlei Implikationen für das Handeln der EU-Organe und die EU-Gesetzgebung.

Sozialpolitische Regulierungen im europäischen Sekundärrecht

Die sozialpolitische Dimension in der europäischen Gesetzgebung ist eng verknüpft mit den im Primärrecht verankerten Grundfreiheiten des Binnenmarkts – namentlich mit der Arbeitnehmerfreizügigkeit und dem Diskriminierungsverbot. Hauptsächlich werden Bestimmungen zu beispielsweise Arbeitsschutzmaßnahmen, Vorgaben zu Arbeitszeiten und -bedingungen sowie zur Gleichstellung von Mann und Frau, in Form von Richtlinien verabschiedet. Diese formulieren lediglich grobe Zielvorgaben, welche die Mitgliedsstaaten zwar innerhalb einer bestimmten Frist umsetzen müssen, hinsichtlich der genauen Mittel zur Umsetzung bleiben die Mitgliedstaaten aber relativ frei.

Im Allgemeinen ist die Verabschiedung von Richtlinien (wie bei allen anderen europäischen Rechtsakten) von der Zustimmung der Mitgliedsstaaten abhängig. Zwar ist heute formal nicht mehr eine einstimmige Entscheidung im Rat der Europäischen Union notwendig, dennoch sind vor allem sozialpolitische Themen unter den Mitgliedsstaaten besonders konfliktgeladen. Ein anschauliches Beispiel ist die Überarbeitung der EU-Mutterschutz-Richtlinie seit 2008: Nachdem die Verabschiedung der Überarbeitung aufgrund von Uneinigkeiten über die angemessene Dauer des Mutterschutzes von den Mitgliedsstaaten Jahre lange blockiert wurde, hat die Kommission 2016 ihren Vorschlag zurückgezogen. Falls es daher überhaupt zu einer Entscheidung kommt, sind diese im Ergebnis nicht selten der kleinste gemeinsame Nenner unter den Mitgliedsstaaten.

Instrumente und Möglichkeiten für eine europäische Sozialpolitik

Logo – 60 Jahre Europäischer Sozialfond (ESF)

Neben der Ordentlichen Gesetzgebung besitzt die EU weitere Instrumente und Möglichkeiten, Sozialpolitik auf europäischer Ebene zu gestalten. Zu nennen sind hier die sogenannte „Offene Methode zur Koordinierung“ im Bereich Soziales, die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in Bezug auf die Grundfreiheiten des Binnenmarkts und die (sozialen) Grundrechte der EU-Grundrechtecharta, sowie der Europäische Sozialfond (ESF) als distributives Förderinstrument.

Allgemein einigen sich die EU-Mitgliedsstaaten auf gemeinsame politische Zielsetzungen und Strategien außerhalb der Systeme der Verträge. Angewandt wurde diese Methode erstmals im Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie von 1997. Die Nachfolgestrategie „Europa 2020“ formuliert eine ganze Reihe von sozialpolitischen Zielen, unter anderem auch in den Bereichen, die von einer Harmonisierung durch sekundäres EU-Recht grundsätzlich ausgeschlossen sind.

Mindestens genauso wichtig wie die europäische Rechtssetzung ist die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Dieser hat, gemeinsam mit der Kommission, auf Grundlage der Grundfreiheiten des Binnenmarktes einen wesentlichen Beitrag zur Liberalisierung der EU geleistet. Obwohl mit der EU-Grundrechtecharta seit dem Vertrag von Lissabon nun auch ein rechtsverbindlicher Katalog von sozialen Grundrechten festgelegt wurde, fiel die Abwägung in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshof in einigen heftig kritisierten Urteilen stark zu Gunsten der marktliberalen Grundfreiheiten aus. Dennoch legt der Gerichtshof die Grundfreiheiten nicht nur in einem neoliberalen Licht aus. Besonders in der jüngeren Rechtsprechung hat der Gerichtshof die Freizügigkeit und Unionsbürgerschaft zum Anknüpfungspunkt für Ansprüche zur sozialen Grundsicherung genutzt.

Bereits seit 1957 existiert mit dem Europäischen Sozialfond (ESF) ein Fördertopf, welcher es erlaubt, auf europäischer Ebene zumindest so eine Art „Umverteilung“ zu ermöglichen. Mit den Fördermitteln des Sozialfonds werden eine Vielzahl von Projekten unterstützt – zum Beispiel zur Bekämpfung von Arbeitslosigkeit, zur Verbesserung der Beschäftigungschancen und zur sozialen Integration von EU-Bürgern. Inzwischen befindet sich der ESF bereits in seiner achten Auflage (Förderperiode 2014-2020). Jedoch sind auch hier die Potentiale begrenzt: Zwar fließen rund 10% des EU-Haushalts in die Europäischen Sozialfond, bedenkt man jedoch, dass der EU-Haushalt insgesamt nur etwa 1% des gesamten Bruttoinlandprodukts aller Mitgliedsstaaten entspricht, lässt sich dieses sozialpolitische Instrument bestenfalls als Tropfen auf dem heißen Stein umschreiben.

Fazit: Wie sozial ist die Europäische Union?

Aus den vorherigen Abschnitten ist klargeworden, dass die sozialpolitischen Zuständigkeiten der EU nicht nur relativ fragmentiert sind, sondern dass deren praktische Umsetzung in der europäischen Politik auch sehr stark beschränkt ist.

Trotz der fortschreitenden Ausformulierungen sozialpolitischer Ziele in den Verträgen beschränkt sich die europäische Sozialpolitik im Kern darauf, die verschiedenen Sozialpolitiken der Mitgliedsstaaten untereinander zu koordinieren und miteinander abzustimmen. In Bezug auf die nationalen Sozial- und Arbeitsschutzpolitiken hat die EU zwar durchaus die Möglichkeit, diese punktuell zu ergänzen, jedoch sind gerade die Bereiche, welche in der Öffentlichkeit zuerst und vor allem als Sozialpolitik wahrgenommen werden explizit von jeglicher europäischen Harmonisierung ausgeschlossen und können höchstens koordiniert werden.

Zusammenfassend sind also nach wie vor die Mitgliedsstaaten diejenigen Akteure, welche die Sozialpolitik hauptsächlich gestalten, vor allem in den Bereichen, in denen es für die Bürgerinnen und Bürger am ehesten sichtbar ist. Währenddessen sieht sich die europäische Ebene mit dem Problem konfrontiert, angesichts beschränkter Kompetenzen eine allenfalls koordinierende und unterstützende Rolle für die Sozialpolitiken der Mitgliedsstaaten zu spielen, welche zudem in der öffentlichen Wahrnehmung nur sehr schwach sichtbar ist.

…und was ist mit den Mitgliedsstaaten?

Die Antwort auf die Frage, wie sozial Europa und die Europäische Union ist, fällt mit dem hier gewählten Fokus allein auf die Europäische Ebene daher mehr als nur ernüchternd aus. Die Hauptverantwortung für ein soziales Europa liegt allein bei den Mitgliedsstaaten sowie deren Bereitschaft zur gegenseitigen Solidarität.

Verstärkt durch die Wirtschafts- und Finanzkrise seit 2008 ist dabei sowohl hinsichtlich der ökonomischen Leistungskraft als auch bezüglich der sozialen Standards die Schere zwischen den Mitgliedsstaaten in der Europäischen Union (und nochmals deutlicher zwischen den Staaten der Eurozone) auseinandergegangen. Die nicht abfallende Kritik an der Austeritätspolitik sowie die fehlende Solidarität der Mitgliedsstaaten in der Flüchtlingskrise sind dabei Anhaltspunkte dafür, die Zukunft einer europäischen Sozialpolitik eher düster zu sehen.

Eberhard Beck
Eberhard Beck
Politikwissenschaft & Öffentliches Recht, FAU Erlangen-Nürnberg ‖ ERASMUS, Andrássy Universität Budapest ‖ Demokratie und Regieren in Europa, Universität Tübingen ‖ E-Mail: eberhard.beck@laute-europaeer.de ‖ Twitter: @Ebi2210

1 Kommentar

  1. […] im Artikel über die Bestandsaufnahme der europäischen Sozialpolitik bereits festgestellt, sind wesentliche Themenbereiche der Sozialpolitik heute nach wie vor in der […]

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